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高一飞:官员财产申报立法路线图

2019-05-03 16:12

  财产申报制度是一种根据国家的有关法律规定,要求特定人群对其财产和收入情况进行如实申报的制度。这一被称为“阳光法案”的制度起源于1883年英国的《净化选举、防止腐败法》。从财产申报制度产生之日起,它对反腐倡廉,树立政府和公务人员的良好形象起到了积极的作用。

  在国际社会,反洗钱金融行动特别工作组(FATF) 是西方七国为专门研究洗钱的危害、预防洗钱并协调反洗钱国际行动而于1989年在巴黎成立的政府间国际组织,中国为组织的观察员。FATF 关于反洗钱的《40+9项建议》是国际反洗钱领域中的重要文件。该组织建议金融交易报告义务的承担者不仅包括银行,还包括非银行的金融机构和从事金融活动的其他个人和实体。我国96年刑法和刑法修正案(六)所规定的“洗钱罪”的主体也包括了单位、个人,金融机构和非金融机构,洗钱行为的方式除了通过金融渠道的方式,也包括了任何“其他方法”。

  [对策措施]

  没有财产申报制度的情况下,公务员共同之处财产来源不明的情况很难查处。我国在1988年全国人大常委会通过的《关于惩治贪污贿赂罪的补充规定》规定了巨额财产来源不明罪,后来的1996年刑法继续规定了此罪。实践中虽然处理了一些这类犯罪,但绝大多数是因为贪污、贿赂等其他罪名立案后附带查处的。有意思的是,2005年,有媒体出现了这样一个新闻标题:“郑州首例单独以巨额财产来源不明定罪的案件”(

  [政策背景]

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  领导干部财产申报制度,对于建立惩防体系,加强廉政建设,完善监督机制,无疑具有十分重要的意义。

进入专题: 官员财产申报  

  【背景链接】

  公务员财产申报制度(Properties Declaration system),即法定范围内的国家公职人员依照法定的期限和方式向有关机关申报法定范围内的财产并接受有关机关监督检查的法律制度。财产申报法有着“阳光法案”、“终端反腐”的美称,是预防腐败的有效途径。

  第二,要规范官员财产申报行为。规范官员财产申报行为,防止各地自行其是,或避重就轻,甚至走过场,是保证财产申报制度能够得到切实执行的重要环节。规范官员财产申报行为包括规范申报主体、申报内容、申报时间、公开内容及明确申报主管机关等方面。

  

  ——温家宝

   因此,配套制度不健全、技术手段尚不成熟,在实践中确实会导致财产申报制度具体操作时执行不力、对违背这些规定的追究不严格等问题。但是,这不能成为财产申报制度迟迟不出台的理由,“技术手段”的成熟永远都是相对的,打击钱权交易在任何社会都不可能达到“疏而不漏”的理想状态。所以,我们不需等待制度都健全了、技术都成熟了才出台《公务人员财产申报法》。

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  240多年前,瑞典公民可随时查看各级官员的纳税清单,1883年,英国议会通过《净化选举防止腐败法》,这是世界上第一部有关财产申报的法律,在那个时候甚至于没有电脑,更不用说现代身份识别制度和交易档案制度,以配套制度不健全和技术不够发达作为不能实行财产申报制度的理由,未免太牵强。

  【一句话点评】官员财产申报制度的建立和实施必然是反腐倡廉的一座里程碑。

  至于“金融档案”,其所包含的信息内容丰富、数量繁多,是金融活动全过程的真实记录,包括金融业务往来中形成的会计、统计、借贷等方面的材料。我国目前金融档案制度的情况是,虽然有中国工商银行综合档案管理系统于2002年 9月正式运行。但是总的来说,其作用仍然有限,主要表现在金融档案管理制度政出多门、各家金融机构没有一套金融档案全宗,政府难以查实某一个人或者组织金融活动的全貌。

  (2)2010年5月26日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。规定县处级副职以上(含县处级副职)的领导干部、大中型国企领导每年须上报个人财产及婚姻变化、配偶子女移民状况等。此次新规定,在申报内容上首次提及有价证券、股票、基金等经济投资情况,房产投资情况一年一报;删除了“组织对报告保密”条款,领导干部虚报瞒报可免职。

  完备“身份识别”与“金融档案”制度

  第一,要构建官员财产申报制度的法律体系。官员财产申报制度能否“水到渠成”,关键在于立法。只有通过立法,把官员财产申报制度建立起来,才能做到“名正言顺”,从根本上消除抵触情绪,推进财产申报制度的顺利实行。从全国范围来看,官员财产申报的立法工作不宜久拖,需要国家尽快出台相关法律制度来推动。应通过全国人大立法,逐步建立健全规范的官员财产申报制度,以解决现行相关规定定位不明、效力不高的问题。

  

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  [意义]

  如何防止“掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的来源和性质”的行为?2006年10月31日,我国颁布了《中华人民共和国反洗钱法》,该法要求我国境内的金融机构“建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度,履行反洗钱义务。”这是实施财产申报制度的基础,也是国际社会了解个人财产真实情况的基本制度体系。但是,我国对于国际组织所建议的“非金融机构的金融活动”,并没有纳入《反洗钱法》的调整对象,这是立法上存在的问题。

  【标准表述】

  新疆阿勒泰地区的《规定》和中央已经出台的针对处级以上干部的财产申报规范,都是党政机关的内部规范,而不是正式的立法。针对的对象非常有限,规定的具体机制也很不健全。通过立法立即实行、逐步完善公务人员财产申报制度,不需要再等待了。因此,要建立健全规范的公务员财产申报制度,首要任务是由全国人大常委会制定《公务员财产申报法》,以解决现行规定地位不明、效力不高的问题。在《公务员财产申报法》的具体内容中,应当借鉴其他国家的经验,对财产申报的主体范围、申报的财产范围和种类,财产申报的受理机构以及对拒报或者不如实申报家庭财产行为的处罚等等都应做出细致而明确的规定。

  [理论背景]

  在1989年的全国人民代表大会上,就有代表提出了财产申报法的立法建议,1994年的,八届全国人大常委会将财产收入申报法正式列入五年立法规划,但是,我国公务人员财产申报一直停留在党政机构文件中,而且仅仅针对处级以上干部。“财产申报法”为什么不能尽快出台?是否可以尽快出台呢?

  (1)2010年3月5日,国务院总理温家宝在政府工作报告提出:“各级领导干部特别是高级干部要坚决执行中央关于报告个人经济和财产,包括收入、住房、投资,以及配偶子女从业等重大事项的规定,并自觉接受纪检部门的监督。”

  

  我们说要实行政务公开,也要对官员的财产收入实行公开。这件事情要做得真实而不走过场,就必须建立制度和制定法律,并且长期地保持下去,使它收到真正的效果。

  2008-6-16.重庆烈士墓。

  《关于领导干部报告个人有关事项的规定》的出台,是国家用以监督、规范公务人员的行为、保障公务人员正确行使权利、预防和制止以权谋私、贪污受贿等腐败行为的一种重要措施,意味着申报内容将成为办案过程中的重要证据,说明了在我国反腐体系中领导干部申报环节正在得到前所未有的强化,表明了党中央国务院惩治腐败的力度和决心,也反映出了抓干部队伍建设、塑造清正廉洁形象、遏制腐败滋生与蔓延的举措之实,对腐败官员有很强的震慑作用。

  

  [权威观点]

  但是,我们也可以想象,即使上述制度全部建立起来,对公务人员财产收支情况的了解也只能是针对“大额交易和可疑交易”,对其他的非法收支情况(如现金消费、赠送给他人等)全部了解,是根本不可能的,还存在大量其他的洗钱途径难以一网打尽。财产的流动、个人的收支情况是纷繁复杂的,事实上,在任何社会、任何国家,政府除了尽力而为以外,要掌握每一个人的所有收支情况根本不可能。上述三大制度之外,任何一个国家都还需要通过建立举报制度和其他民主制度,以其他监督形式了解公务人员的财产收支情况,为打击公务人员贪污贿赂、巨额财产来源不明、洗钱等违法犯罪活动提供证据。

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